Sobre las reformas al Registro Nacional de la Propiedad del Automotor dispuestas por el D.N.U. N° 70/2023

El Dr. Oscar Agost Carreño es Abogado y Magister. Docente especializado en derecho registral. Autor de numerosos libros y artículos de derecho registral. Actualmente Diputado Nacional por Córdoba. Ex Subdirector Nacional de Registro de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios de la Nación (2015-2019).

Hoy, un detenido análisis que efectuara el día de ayer para el medio judicial «La Ley», sobre las implicancias registrales del D.N.U. N° 70/23. «Soy de la idea de la imperiosa necesidad de hacer las adecuaciones que resulten necesarias para que exista en la Argentina, a la mayor brevedad posible, una plataforma de trámites 100% digitales para la registración de automotores que implique un registro electrónico, más barato y transparente«.

Lo leemos:

En 1958 se dictó el decreto-ley Nº 6.582 que vino a regular el dominio de automotores. Dicha norma estableció que los mencionados vehículos debían inscribirse obligatoriamente en un registro específico creado a tal fin en la órbita del propio Estado Nacional por medio de solicitudes tipo. Dicho registro se dividió en seccionales ubicados a lo largo y ancho del país.
Cierto es que, antes del dictado del referido cuerpo normativo, ya existían en el país varios registros de automóviles, los cuales se encontraban en las órbitas municipales y provinciales. El problema era que dichos organismos eran creados con fines principalmente fiscales pero no tenían una conexión entre ellos.
Así las cosas, la fundación del Registro Nacional de la Propiedad Automotor, tal como hoy lo conocemos, se atribuye al dictado implementación del Régimen Jurídico Automotor creado por el mentado decreto-ley, lo que se dio en los hechos en 1960 en la Capital Federal y a partir de 1964 en el resto del país (1).

Dicha norma además pasó a ubicar a los automotores en una nueva categoría de derecho real: la de los “bienes muebles registrables”, dándole a su vez un tratamiento específico bajo un sistema constitutivo de derechos.
Entre las razones políticas que dieron origen a este sistema se destaca, principalmente, la prevención de delitos relacionados con automotores y la interconexión de los registros. Para facilitar dicha tarea se dispuso un proceso de registración basado en el uso de formularios (solicitudes tipo o minutas impresas). Esta decisión dejaba de lado el uso de la escritura pública como sistema de registración de bienes primario. Este nuevo sistema traía aparejado, además de mayor capacidad de prevención y detección de ilícitos penales, gran celeridad y seguridad jurídica, atendiendo al particularismo que implicaban las inscripciones de automotores y sus trámites complementarios.
Ahora bien, es cierto que, a más de sesenta años de su implementación, el formularismo no ha sufrido modificaciones de gran relevancia, por lo que el régimen ha mantenido, casi en su totalidad, la esencia del sistema basado en solicitudes preimpresas que se presentan ante una oficina que realiza un trámite administrativo que termina con la entrega de la documentación que permite circular en legal forma. Hoy en día, ya no se discute sobre la conveniencia de este método registral, pero si se han presentado en Congreso Nacional al menos tres proyectos para modificar la ley madre del sistema, a los efectos de modernizarlo y ajustarlo a las necesidades que imperann en la sociedad moderna donde el internet y los teléfonos inteligentes son el canal de casi todos los trámites y gestiones públicas y privadas.
Si bien se ha avanzado notablemente en la implementación de trámites digitales en el Registro Nacional de la Propiedad Automotor, sobre todo entre 2015 y 2019, su total digitalización resulta muy dificultosa si no se avanzaba en modificar la ley madre del sistema. Dicha norma fue modificada recientemente por el “mega-decreto” de necesidad y urgencia Nº 70/2023 en el que se dedica un último capítulo a reformular el régimen jurídico automotor.

En el presente artículo brindaré mi visión sobre los cambios dispuestos por la referida norma, dejando en claro que soy de la idea de la imperiosa necesidad de hacer las adecuaciones que resulten necesarias para que exista en la Argentina, a la mayor brevedad posible, una plataforma de trámites 100% digitales para la registración de automotores que implique un registro electrónico, más barato y transparente.

I. Las modificaciones del DNU Nº 70/2023
Sin perjuicio de que los constitucionalistas más reconocidos se han manifestado por la ilegalidad del procedimiento elegido por el Presidente para hacer reformas legales como las que hizo por medio del decreto de necesidad y urgencia (críticas con las que coincido), en este artículo sólome referiré al contenido de las reformas al Régimen Jurídico Automotor.
El problema de base de las reformas del DNU bajo análisis es que buscan hacer competir a los registros presenciales existentes (de automotores, motovehículos, maquinaria, créditos prendarios) con un sistema informático que, actualmente, no existe. En vez de digitalizar lo que existe y funciona, se propone duplicarlo sin preveer las interconexiones necesarias entre ambos. La forma en que se dispone dicha duplicación de registraciones es de una pésima técnica legislativa (2), pues lo hace eliminando la división registral en seccionales, imaginando una gran “matrix” nacional que transfieram informáticamente vehículos, sin haber tenido en cuenta que la tarea registral requiere de una calificación jurídica que, seguramente en algunos años, podrá ser realizada por inteligencia artificial, pero actualmente es
realizada por personas que aplican no sólo el Régimen Jurídico Automotor sino también leyes complejas como el Código Civil y Comercial, los códigos procesales provinciales y nacionales, entre otros.
Se insiste en que, en general, todos coincidimos en ir hacia la digitalización de la actividad registral, el problema es que el sistema análogo debe ser reemplazado por algo que brinde seguridad jurídica y respuestas efectivas y rápidas a cada trámite que inicien usuarios y concesionarias.

En lo personal considero que dicho cambio cultural debe hacerse como se hizo en la mayoría de los poderes judiciales. En ellos, se dispusieron expediente digitales, notificaciones y oficios electrónicos, turneros para trámites presenciales excepcionales, firma electrónica y digital para operadores, y hasta inteligencia artificial para resolver juicios repetitivos como lo son los procesos ejecutivos fiscales.
Este cambio cultural requirió, para funcionar y disminuir la resistencia de los operadores, comenzar por mecanismos efectivos dispuestos para evitar la atención al público en barandilla, para lo cual se dispusieron sistemas informáticos por los cuales la interacción entre humanos sea hecha de manera electrónica en casi la totalidad de los procesos.

Ello, en general se fue implementando en etapas, con instancias de capacitación y corrección de errores y faltas de previsión en la programación informática. Ello también permitió crear protocolos de actuación ante el no funcionamiento del sistema informático e incluso calibrar la interacción de los distintos usuarios no sólo entre sí, sino también con los nuevos sistemas. En todos los casos el trabajo de calificación y aplicación del derecho siguió siendo la tarea de los operadores humanos, pero sin necesidad de acudir físicamente en varias oportunidades a una oficina física.

II. Desregulación incompleta del sistema
Siguiendo con el análisis de los cambios que introdujo al sistema automotor el DNU Nº 70/2023, vemos que el mismo no desreguló el costo de los trámites registrales, pues no estableció un arancel único ni más barato para cada gestión; por el contrario, mantuvo la delegación absoluta en el Ministro de Justicia, la disposición no sólo de los montos a pagar por cada trámite, sino también la forma de calcular y establecer los aranceles. Y ello es un problema si no se desregula a nivel legislativo por que no tiene en cuenta problemas de muy difícil solución para el titular de la Cartera de Justicia como, por ejemplo, resolver que en la actualidad siete de cada diez pesos que cobra el Registro Nacional del Automotor corresponde a impuestos y multas que cobra por cuenta y orden de las provincias y muchos municipios. De los casi tres pesos que percibe la Nación, casi dos se transfieren a las cuentas del referido Ministerio para afrontar gastos generales y poco más de un peso queda en mano de los registros seccionales para afrontar gastos operativos y sueldos.
Tampoco se desreguló en el DNU el sistema de formularios pagos vigente, pues no se derogaron las leyes Nº 23.283 y 23.412. El problema de esa decisión es que una enorme parte de los costos de los trámites se relacionan con la venta compulsiva de, al menos, dos formularios (de papel o digitales) por trámite (3). Al mantenerse ese sistema, el producido de la venta de formularios, títulos, placas, cédulas y demás documentos registrales, genera un fondo especial que es administrado por el Ministro de Justicia, el Ministerio de Seguridad y otros organismos nacionales. Dicho fondo escapa a los controles y procedimientos de contratación establecidos para los fondos públicos ordinarios, lo que conlleva a gravísimas situaciones como por ejemplo que se utilizan para pagar al personal de todas las áreas ministeriales incentivos que, no son otra cosa, que una parte de su salario “en negro”.
Ante la existencia de estos fondos especiales, que por normativa vigente debieran ser utilizados exclusivamente para modernizar el sistema registral, en realidad son utilizados para hacer frente a gastos generales de la Nación, a costa de trámites más caros y opacos para los usuarios.
Si de verdad se buscaba modernizar, transparentar y abaratar costos, el camino era derogar las leyes que genera tales fondos especiales. En lo personal creo que la existencia de estos fondos es y ha sido un acierto para dar grandes saltos adelante en la modernización de un sistema grande y complejo, pero
cuando el kirchnerismo decidió trasladar su administración fuera del sistema registral, se desnaturalizó su finalidad primigenia. Al advertir el Ministerio de Economía la existencia de tales fondos, comenzó a retacear partidas presupuestarias al Ministerio de Justicia, lo que fue obligando a los ministros a encarecer formularios para hacer frente a gastos de gestión.

Por ello, entiendo que el DNU que se proponía desregular el sistema registral, debió hacerlo respecto del nudo gordiano del sistema y no sólo en la capa más expuesta a la sociedad y por ende más mediatizable como “anti casta”.
A ello se suma que si lo que se busca es asfixiar económicamente a los registradores físicos para que renuncien, ello podría implicar que el Estado Nacional deba afrontar enormes juicios millonarios por los derechos que legalmente han adquirido los Encargados de Registros (4).
Una posible solución a este problema es la aprobación del proyecto de ley que presenté en el Congreso Nacional creando un régimen de jubilaciones para estos funcionarios públicos.

III. Desregulación incompleta en lo tributario
A simple vista pareciera que el DNU pretende que el Registro del Automotor no exija más el pago total de impuestos provinciales y municipales, o multas por infracciones de tránsito, en el marco de sus trámites; pero en realidad se dispuso que no se restringe la inscripción de trámites por existir deudas
tributarias y por infracciones, pero si permite que el registro retenga la documentación requerida para circular en la vía pública por la existencia de tales deudas (5).

En efecto, se dispone que los trámites se hagan e inscriban en el registro, pero el usuario debe abonar toda deuda de impuestos o multas para poder retirar u obtener la documentación para circular (cédulas y placas) que es, en definitiva, lo que la gente busca obtener al hacer el trámite (6).

Si realmente se buscaba desregular completamente el registro del automotor como se anunció, debió derogarse el mecanismo por el cual se le exige al comprador de un vehículo afrontar la deuda
de un anterior titular para poder circular en la vía pública.
Yendo más allá, podemos ver que, en la actualidad, para iniciar un trámite de inscripción de un “cero kilómetro”, para una transferencia o una prenda sobre un automotor, es necesario pagar impuestos provinciales a los sellos (7), los que suelen tener un valor muy superior a la mayoría de los aranceles registrales.

Para no violar el Art. 9 del Régimen Jurídico Automotor, existe un trámite para manifestar la voluntad de no querer pagar el “sellado”, el que es de nulo conocimiento y utilización en la práctica. Esta trampa no ni modificada ni derogada enfavor de la gente, por el contrario, fue expresamente ratificada en el DNU bajo análisis.
Por otro lado, de mucha gravedad resulta la insistencia del DNU en legislar sobre la autonomía tributaria provincial y municipal, algo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ya ha declarado inconstitucional respecto del texto original del Régimen JurídiconAutomotor. Ello surge de la causa “Provincia de Entre Ríos c/ Estado Nacional s/ acción declarativa” de fecha 10/06/2008 (8). En efecto, no se tuvo en cuenta que el Máximo Tribunal del país ya ha resuelto de manera clara y precisa que la Nación no puede disponer la sustitución del sujeto obligado en tributos provinciales o municipales, por ser
ello inconstitucional.

IV. Desregulación incompleta respecto de multas de tránsito
En la Argentina, no se discute hace años, el carácter personal de los impuestos y las multas por infracciones de tránsito. Aún así, la mayoría de los registros públicos de multas nacionales, provinciales y municipales registran y exhiben las multas por dominio del vehículo con el que son cometidas las infracciones. Esta metodología es utilizada por muchos organismos para entorpecer ciertos trámites hasta tanto no se abonen deudas pendientes por multas, siguiendo una finalidad más bien recaudatoria que de prevención.

Quizás el caso más conocido por todos sea el del Registro Nacional del Automotor que exige, en determinados trámites registrales, no tener deuda de infracciones de tránsito en el sistema único de gestión de infracciones de tránsito, para poder retirar documentación necesaria para circular como lo es
la cédula de identificación del automotor (conocida popularmente como cédula verde; y lo mismo sucede con la cédula azul).
Otro caso conocido se relaciona con el control de infracciones de tránsito a la hora de renovar la licencia de conducir. Dicho control se hace en aquellos municipios que tenga un convenio con la Agencia Nacional de Seguridad Vial y permite acceder a las infracciones por la identificación del infractor.
El hecho de exigir el pago de multas pendientes a un infractor, de manera previa a realizar trámites voluntarios y de su interés, en sí, no es el problema a atacar, puesto que es una buena herramienta indirecta de seguridad vial, pues hace que sea un verdadero problema no cumplir con los preceptos de la
Ley Nacional de Tránsito y con ello se propende a resguardar la seguridad de la ciudadanía en las calles y rutas. Esto no fue resuelto por el DNU que nos ocupa, siendo un aspecto sustancial para una verdadera desregulación del sistema, pues se permite que se utilice la aludida metodología para recaudar en base a exigir el pago de multas de tránsito a quien no corresponde o bien que se exijan multas que se encuentren prescriptas o no sean exigibles legalmente.
Partimos de la idea de que las deudas por multas por infracciones de tránsito son siempre de carácter personal. Vale decir que dichas deudas no siguen a un vehículo en manos de quien se encuentre, sino que deben exigirse a la persona que cometió la infracción reclamada.
Dicho esto, estamos en condiciones de sostener que el Estado (nacional, provincial o municipal) solo puede intimar, demandar y ejecutar válidamente deudas por multas, cuando realice esos actos en contra del infractor, o contra la persona del titular del vehículo al tiempo de generarse la deuda reclamada si es que este no demostró que el infractor es una tercera persona por la que no debe responder.
A pesar de entenderse a las multas como deudas de carácter personal de manera unánime, la práctica administrativa parece no utilizar ese criterio, porque suele tomarse a la multa como inherente a la cosa, lo que pone en cabeza del ciudadano efectuar los trámites que resulten pertinentes para demostrar que este no tiene la obligación legal de abonar lo reclamado.
Es un hecho innegable y conocido por todos que, en la Argentina, las deudas por infracciones se imputan administrativamente a los automotores y no al DNI de los infractores o de los titulares registrales de los
automotores que se utilizaron para cometer las infracciones. Este hecho provoca innumerables inconvenientes a los ciudadanos y para resolverlos terminan abonando deudas que no les corresponde pagar a ellos, o bien, deuda prescripta o no exigible.
Quizás sirva para lograr dicho objetivo, la aprobación de un proyecto de ley que presenté en el Congreso proponiendo que, en ningún caso los registros públicos puedan exhibir y exigir multas por infracciones de tránsito que se encuentren extintas de acciones y sanciones en los términos de los artículos 88 y 89 de la Ley Nº 24.449; y que el plazo de prescripción de las multas por infracciones de tránsito sea de la mitad para aquellas faltas que se detecten por fotomultas, radares fijos u otros mecanismos en los que una autoridad no detenga al infractor, le haga ver que cometió una falta, lo identifique debidamente y lo notifique del labrado del acta de rigor.

V. Sobre el plazo previsto para la digitalización
El Art. 364 del DNU bajo análisis dispuso que la Dirección Nacional de Registros de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios debe hacer efectiva la puesta en marcha de su registro remoto, abierto, estandarizado y accesible a más tardar el 2 de mayo de 2024.

En base a mi conocimiento y experiencia, establecer un plazo tan exiguo para la programación y puesta en funcionamiento de un sistema informático tan complejo es absolutamente inviable, entendiendo no
solo lo complejo de la tarea a ejecutar por el organismo aludido, sino también porque se trata de un cambio cultural demasiado grande para el sistema existente.
En el Gobierno del Presidente Mauricio Macri, la referida Dirección Nacional avanzó enormemente en la digitalización del sistema registral automotor, habiéndose incorporado la firma digital, sistemas de pago
y validación de identidad remotos, trámites 100% digitales, turneros para trámites presenciales, descuentos para trámites electrónicos, títulos y cédulas enviadas al mail y a aplicaciones de celular de los usuarios, entre otros trascendentes adelantos. Si no fue posible llegar a un registro íntegramente
digital fue por lo anacrónico de la ley vigente, por falta de recursos para una fuerte inversión en programación y tecnología, pero sobre todo por falta de tiempo para hacerlo.
Se trató de una gestión que, apenas asumió, inició con el proceso de digitalización, y aún así no logró culminarlo en cuatro años de gobierno.

VI. Proyectos de ley para digitalizar el Registro
Antes del dictado del DNU Nº 70/2023, tenían estado parlamentario tres proyectos de ley que proponen la digitalización del registro del automotor. El primer proyecto fue presentado por el diputado Martín Tetaz, el segundo por el suscripto y el tercero por la diputada Patricia Vazquez. Las tres propuestas coinciden en la necesidad de digitalizarmlos trámites ante el Registro Nacional de la
propiedad automotor, para lograr un registron más económico, transparente y electrónico. Sólo el tercer proyecto propone la suplantación total del registro actual por un sistema informático.
A mi entender, de las tres propuestas, la de mayor viabilidad en la práctica es la del suscripto, ello en razón de que el Régimen Jurídico Automotor no tenía grandes defectos legales que generaren reclamos de ciudadanos, importadores, fabricantes o vendedores de automotores en la Argentina.
La queja unánime era y es hacia normativa de inferior jerarquía y hacia un sistema que se ha vuelto muchas veces kafkiano por su praxis y costos, más no por su normativa de base.

Eso sí, para poder digitalizar los trámites y comenzar a “desarmar la bomba” es que propuse en la Cámara de Diputados la incorporación de la firma digital establecida por la ley 25.506, así como la validación de identidad y consentimiento por medio de otros medios electrónicos seguros, según las particularidades de cada trámite o petición.
Doy como ejemplo de un sistema robusto que funciona en la actualidad: la validación biométrica del Renaper (Sistema de Identidad Digital).
Con esta modificación se habilitaría al Registro Nacional de la Propiedad Automotor a disponer de trámites absolutamente digitales, rápidos e intuitivos, sin con ello afectar la seguridad jurídica que se ha consolidado a lo largo de los años. También haría posible que la cédula para circular sea totalmente
digital, y que los documentos físicos que deban entregarse (V.Gr. Placas metálicas y cédula si alguien la requiriere en formato físico) pueda ser enviados por correo al usuario.
Con ello se podría digitalizar rápidamente los procesos existentes y dar una solución efectiva y rápida a los reclamos legítimos que existen.
En razón de que los avances de la moderna tecnología son constantes, entiendo razonable delegar en la Autoridad de Aplicación el dictado de normas administrativas y la programación de sistemas informáticos necesaria para cumplir con los objetivos propuestos. Ello permitirá que los funcionarios competentes cuenten con la herramienta legal que les permita disponer los mecanismos concretos y eficaces que permitan la realización de los trámites relacionados con los automotores y demás bienes registrables de
manera 100% digital y remota; incorporando en el sistema SITE de la DNRPA o el que lo reemplace en el futuro, a la firma digital y a otros mecanismos electrónicos seguros que permitan a los peticionarios identificarse, validar su identidad y consentir trámites registrales, peticiones y contratos.

VII. Conclusión
Considero que la técnica legislativa utilizada en el DNU Nº 70/2023 para modernizar el Registro Nacional de la Propiedad Automotor no brinda las herramientas necesarias para que el organismo de aplicación pueda digitalizar los trámites burocráticos existentes en forma efectiva y en un corto plazo. Dicho DNU tampoco dispone la disminución de costos de los trámites registrales, ni tampoco transparenta el funcionamiento del registro y de los fondos que genera. Por ello, no se desregula el sistema como se expuso mediaticamente.
La sociedad viene reclamando hace tiempo un registro digital, más barato y transparente, lo que se podría conseguir con verdadera decisión política de desregulación real de todo el sistema y no sólo retocando la punta del iceberg que la gente ve y que la prensa y las redes sociales exponen a diario.
Para realizar estas reformas de manera efectiva y rápida, bastaba con una mínima reforma de aquellos artículos del Régimen Jurídico Automotor que obligaban a realizar gestiones físicas en una oficina, sumado a un plan de gestión que incluyera una fuerte inversión en programación y tecnología.

Con ello, y en consonancia con la mayoría de los proyectos de ley existentes en el Congreso, se podría digitalizar rápidamente la interacción entre los usuarios y los funcionarios que aplican el derecho registral, como un primer peldaño de una escalera que termine en algunos años en la calificación de trámites hecha íntegramente por inteligencia artificial y sin la necesidad de humanos en el proceso.

Cita on line: TR LALEY AR/DOC/3220/2023